Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19.03.2019 N АПЛ19-75 "Об оставлении без изменения Решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2019 N АКПИ18-1170, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 1.2 Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 N 942"
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 марта 2019 г. N АПЛ19-75
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Попова В.В.,
при секретаре Г.Е.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г.М. о признании частично недействующим пункта 1.2 Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. N 942,
по апелляционной жалобе Г.М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы и дополнения к ней представителя Правительства Российской Федерации Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. N 942 утверждено Положение об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям (далее - Положение).
Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 22 августа 1994 г., N 17 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 12 июля 2018 г. N 813).
Согласно абзацу первому пункта 1.2 Положения в выслугу лет для назначения пенсии в соответствии с пунктом "а" статьи 13 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" засчитывается также время обучения для получения юридического образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального образования и высшего образования, при условии завершения освоения этих образовательных программ, прохождения государственной итоговой аттестации и получения документа об образовании и квалификации, подтверждающего соответствующий уровень и квалификацию (или иного высшего образования, соответствующего замещаемой должности, если это предусмотрено федеральным законом), в общей сложности в пределах 5 лет из расчета 2 месяца учебы за 1 месяц службы.
Гражданин Г.М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1.2 Положения в части указания о зачете в выслугу лет времени обучения для получения юридического образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию программам среднего профессионального и высшего образования, как не соответствующего части 1 статьи 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" (далее также - Закон N 4468-1) и ограничивающего прокурорских работников в праве на включение в выслугу лет времени обучения по юридической специальности в учебном заведении вне зависимости от наличия либо отсутствия аккредитации образовательной программы. Ссылается на то, что Правительству Российской Федерации федеральным законодателем предоставлены полномочия по определению порядка исчисления выслуги лет для назначения пенсии, а введенное в абзаце первом пункта 1.2 Положения требование о прохождении обучения в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального образования и высшего образования, является дополнительным условием по сравнению с положениями закона. Установив возможность и порядок зачета в выслугу лет времени учебы для получения юридического образования, федеральный законодатель не определил типы и виды образовательных учреждений, время учебы в которых может быть включено на соответствующих условиях в выслугу лет для назначения пенсии, в связи с чем Правительство Российской Федерации, исходя из дискреционных полномочий по определению порядка исчисления выслуги лет, в пункте 1.2 Положения установило дискриминационную норму по отношению к сотрудникам прокуратуры Российской Федерации, так как в отношении сотрудников иных силовых структур (полиция, ФСИН и др.) подобные требования отсутствуют.
Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что для назначения ему пенсии по выслуге лет в органах прокуратуры на основании оспоренного правового положения ему не был засчитан срок получения высшего юридического образования в образовательном учреждении высшего профессионального образования, не имеющем в рассматриваемый период государственной аккредитации.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Г.М. отказано.
В апелляционной жалобе и дополнении к ней административный истец настаивает на своей правовой позиции, изложенной в административном исковом заявлении, просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, вынесенное при неправильном применении норм материального права и без учета конкретных обстоятельств по делу, и принять по административному делу новое решение, которым удовлетворить заявленное требование.
В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Г.М. и его представитель Т. не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, возражения на нее представителя Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой. Прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы с учетом требований Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". Правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются названным Федеральным законом. Трудовые отношения работников органов и организаций прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных этим законом (пункты 1, 2 статьи 40 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").
Часть 2 статьи 44 этого же закона предусматривает, что пенсионное обеспечение прокуроров, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется применительно к условиям, нормам и порядку, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей (за исключением положений части второй статьи 43 Закона N 4468-1) с особенностями, предусмотренными названным федеральным законом.
Специальным законом, регулирующим пенсионное обеспечение указанных в нем категорий граждан с учетом специфики прохождения ими военной и иной службы как вида трудовой деятельности, является Закон N 4468-1.
Согласно части третьей статьи 18 поименованного закона порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии лицам, указанным в статье 1 этого закона, определяется Правительством Российской Федерации.
Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации 12 августа 1994 г. N 942 утвердило оспоренное в части Положение, определяющее особенности исчисления выслуги лет для назначения и выплаты пенсий прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям (пункт 1).
С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Положение утверждено Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу статьи 18 Закона N 4468-1 (часть 1) в выслугу лет для назначения пенсии уволенным со службы офицерам и лицам начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, войск национальной гвардии Российской Федерации может засчитываться также время их учебы до определения на службу (но не более пяти лет) из расчета один год учебы за шесть месяцев службы.
Таким образом зачет в выслугу лет периода обучения сотрудника не является обязательным.
В свою очередь, Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" исходя из специфики службы в органах и организациях прокуратуры предусмотрены соответствующие особенности ее прохождения. К таким особенностям отнесены в том числе повышенные квалификационные требования к прокурорам: прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, получившие высшее юридическое образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности (пункт 1 статьи 40.1).
В силу положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" качество образования понимается как комплексная характеристика образовательной деятельности и подготовки обучающегося, выражающая степень их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность. Предметом аккредитационной экспертизы является определение соответствия содержания и качества подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, по заявленным для государственной аккредитации образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам (пункт 29 статьи 2, часть 12 статьи 92).
Исходя из приведенных законоположений, суд пришел к правильному выводу о том, что предусмотренное абзацем первым пункта 1.2 Положения требование о зачете в выслугу лет для назначения пенсии прокурорским работникам времени обучения для получения юридического образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального образования и высшего образования, соответствует действующему законодательству.
Установление специального требования к прокурорам в части освоения ими образовательной программы, имеющей государственную аккредитацию, обусловлено особой функцией прокуратуры Российской Федерации, представляющей собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (статья 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").
Включение в выслугу лет для назначения пенсий прокурорам периодов, не связанных со службой в органах и учреждениях прокуратуры, является льготой, позволяющей увеличивать выслугу для назначения пенсии. Зачет в выслугу лет периода обучения сотрудника не является, как это следует из содержания части 1 статьи 18 Закона N 4468-1, безусловным и обязательным. При этом порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии рассматриваемым категориям лиц определяется Правительством Российской Федерации.
Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, в частности в своем постановлении от 18 марта 2004 г. N 6-П, выслуга лет, выступая в качестве самостоятельного правового основания назначения пенсии лицам, проходившим военную и правоохранительную службу, по своему характеру является специальным трудовым стажем, приобретаемым именно в процессе службы. Пенсия за выслугу лет в системе действующего нормативного правового регулирования пенсионного обеспечения является государственной гарантией материального обеспечения лиц, проходивших военную и (или) правоохранительную службу, поддержания соответствующего материального достатка, их социального статуса при оставлении службы по желанию самого гражданина либо в силу объективных обстоятельств, препятствующих ее продолжению, в том числе в случаях, когда гражданин уже не отвечает тем повышенным требованиям, которые предъявляются к лицам, проходящим соответствующую службу.
Проведя в решении подробный правовой анализ оспариваемого положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что установление порядка исчисления выслуги лет в оспариваемой части в отношении прокуроров, осуществленное с учетом особенностей прохождения службы в органах и организациях прокуратуры, соответствует действующему законодательству, а доводы Г.М. о том, что Правительство Российской Федерации, превысив полномочия, якобы ввело дополнительные, не предусмотренные законом требования в части указания о зачете в выслугу лет времени обучения для получения юридического образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию программам среднего профессионального и высшего образования, несостоятельны.
Ссылка Г.М. в апелляционной жалобе на то, что суду надлежало проверить соответствие оспоренного положения о порядке зачета в выслугу лет для назначения пенсии прокурорским работникам времени обучения для получения юридического образования лишь на соответствие правовым нормам Закона N 4468-1, как это указывалось в административном исковом заявлении, а не нормам Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", неправомерна. Разрешая данное дело в порядке абстрактного нормоконтроля, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового положения недействующим, и выясняет в том числе соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что и было осуществлено судом первой инстанции (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Вывод о законности пункта 1.2 Положения в оспоренной части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства, непосредственно регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.
Несостоятельными являются ссылки Г.М. в апелляционной жалобе на неустановление и неправильное определение судом первой инстанции фактических обстоятельств по делу, поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта проверялись судом в порядке абстрактного нормоконтроля, что не связано в данном случае с необходимостью установления каких-либо фактических обстоятельств, вопрос о правах и обязанностях конкретных лиц не решался, рассматривались вопросы права.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Вопреки утверждению Г.М. в апелляционной жалобе выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Г.М. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
В.В.ПОПОВ