Определение ВС РФ N 50-АПГ13-12 от 18 декабря 2013 г.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 декабря 2013 г. N 50-АПГ13-12
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.
при секретаре Акулове Д.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Омской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Омской области от 22 декабря 2004 г. N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" по апелляционным жалобам Губернатора Омской области, Министерства финансов Омской области и Законодательного Собрания Омской области на решение Омского областного суда от 16 сентября 2013 г., которым заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Омской области по доверенности Филиппенко К.В. и представителя Губернатора Омской области по доверенности Диденко Д.С., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Закон Омской области от 22 декабря 2004 г. N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" опубликован в официальных печатных изданиях "Омский вестник", 2004 г., N 72, и "Ведомости Законодательного Собрания Омской области", 2004 г., N 4 (41).
Пунктом 2 статьи 35 приведенного Закона определено, что государственному гражданскому служащему к денежному содержанию и иным выплатам, предусмотренным федеральным и областным законодательством, устанавливается районный коэффициент.
Согласно пункту 3 статьи 39 Регионального закона размер и порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной гражданской службы определяется в органах исполнительной власти Омской области Губернатором Омской области, в Законодательном Собрании Омской области - решением Председателя Законодательного Собрания Омской области, в иных государственных органах Омской области - решением соответствующего государственного органа Омской области.
На основании пункта 3 статьи 43 этого же Закона материальная помощь государственному гражданскому служащему выплачивается в размере двух окладов денежного содержания в год в порядке, установленном соответствующим положением, утверждаемым:
в Законодательном Собрании Омской области - Председателем Законодательного Собрания Омской области;
в иных государственных органах Омской области - решением соответствующего государственного органа Омской области.
Этим же пунктом предусмотрено, что материальная помощь может выплачиваться государственным гражданским служащим сверх двух окладов денежного содержания в год в связи с постигшим их стихийным бедствием, пожаром, похищением имущества, тяжелым заболеванием государственного гражданского служащего, необходимостью оплаты дорогостоящих лекарств или лечения для государственного гражданского служащего или членов его семьи, в связи со смертью супруга (супруги) или близких родственников государственного гражданского служащего и в иных подобных случаях по решению представителя нанимателя.
В случае смерти государственного гражданского служащего членам его семьи (супруг (супруга), дети, родители) выплачивается материальная помощь в размере до трех денежных содержаний умершего государственного гражданского служащего в пределах установленного фонда оплаты труда по решению представителя нанимателя умершего государственного гражданского служащего.
Пунктом 2 статьи 48 оспариваемого Закона определено, что при формировании фонда оплаты труда государственных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год):
1) оклада за классный чин - в размере четырех должностных окладов;
2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе - в размере трех должностных окладов;
3) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы - в размере четырнадцати должностных окладов;
4) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, - в размере полутора должностных окладов;
5) премий за выполнение особо важных и сложных заданий - в размере двух окладов денежного содержания;
6) ежемесячного денежного поощрения - в размере, который устанавливается дифференцированно государственным гражданским служащим в органах исполнительной власти Омской области Губернатором Омской области, в Законодательном Собрании Омской области - Председателем Законодательного Собрания Омской области, в иных государственных органах Омской области - решением соответствующего государственного органа Омской области;
7) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи - в размере трех окладов денежного содержания;
8) районного коэффициента и иных выплат, предусмотренных статьей 35 данного Кодекса, - в размере шести должностных окладов.
Руководитель соответствующего государственного органа Омской области вправе перераспределять средства фонда оплаты труда государственных гражданских служащих между выплатами, предусмотренными пунктом 2 данной статьи (часть 3 статьи 48).
Прокурор Омской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими пункта 2 статьи 35 в части слов "и иным выплатам, предусмотренным федеральным и областным законодательством", пункта 3 статьи 39, пункта 3 статьи 43, подпункта 8 пункта 2 статьи 48 в части слов "и иных выплат, предусмотренных статьей 35 настоящего Кодекса", пункта 3 статьи 48 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-03 "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" (далее - Закон Омской области от 22 декабря 2004 г.).
В обоснование заявленных требований ссылался на то, что оспариваемые нормы Областного закона приняты Законодательным Собранием Омской области с превышением компетенции, противоречат положениям статей 50, 51 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Кроме того, прокурор указывал, что пункт 3 статьи 39, а также пункт 3 статьи 43 Закона Омской области от 22 декабря 2004 г. не отвечают требованиям правовой определенности.
Решением Омского областного суда от 16 сентября 2013 г. заявление удовлетворено.
В апелляционных жалобах Губернатор Омской области, Министерство финансов Омской области и Законодательное Собрание Омской области просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права.
Относительно апелляционных жалоб прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о законности судебного постановления и необоснованности их доводов.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представители Министерства финансов Омской области и Главного организационно-кадрового управления Омской области не явились.
В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные прокурором Омской области требования, пришел к правильному выводу о противоречии оспариваемых норм требованиям федерального законодательства.
Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.
Между тем отношения, связанные с определением правового положения (статуса) государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, так же как и федерального государственного гражданского служащего регулируются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в силу статьи 4 которого одним из принципов гражданской службы является принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.
К дополнительным выплатам, входящим в состав денежного содержания, федеральный законодатель отнес ежемесячную надбавку к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, ежемесячную надбавку к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада, ежемесячную процентную надбавку к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии за выполнение особо важных и сложных заданий, ежемесячное денежное поощрение, единовременную выплату при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальную помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих (часть 5 статьи 50).
При этом частью 9 этой же статьи предусмотрено, что в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент (коэффициент).
Суд первой инстанции, проанализировав приведенные нормы, пришел к правильному выводу о том, что федеральным законодателем четко определена структура денежного содержания государственного служащего, а иные выплаты, предусмотренные федеральным законами и иными нормативными правовыми актами, о которых речь идет в части 10 статьи 50, включая законодательство субъектов Российской Федерации, в состав денежного содержания не входят, в связи с чем обоснованно признал не действующим пункт 2 статьи 35 Регионального закона в той части, в которой он предусматривает установление районного коэффициента не только к денежному содержанию государственного гражданского служащего, но и к иным выплатам, которые могут производиться гражданскому служащему.
С учетом изложенного доводы апелляционных жалоб о том, что согласно трудовому законодательству районные коэффициенты начисляются на фактический заработок, вывод суда не опровергают.
Ссылки в апелляционных жалобах на статьи 313, 315, 316 Трудового кодекса Российской Федерации не могут изменить правовую судьбу постановленного судебного акта, поскольку приведенные нормы трудового законодательства не наделяют субъект Российской Федерации полномочиями по изменению порядка начисления районного коэффициента к денежному содержанию гражданского служащего, определенного специальным законом.
В силу положений частей 7 и 8 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя, порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя.
Представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
В статье 7.1 оспариваемого Областного закона определено, что нанимателем государственного гражданского служащего является Омская область, а представителем нанимателя для государственного гражданского служащего (далее - представитель нанимателя) является:
1) Губернатор Омской области в отношении государственных гражданских служащих, назначение на должность и освобождение от должности которых осуществляется Губернатором Омской области;
2) руководитель органа исполнительной власти Омской области в отношении государственных гражданских служащих, проходящих государственную гражданскую службу в соответствующем органе исполнительной власти Омской области, за исключением государственных гражданских служащих, указанных в подпункте 1 поименованного пункта;
3) Председатель Законодательного Собрания Омской области в отношении государственных гражданских служащих, проходящих государственную гражданскую службу в аппарате Законодательного Собрания Омской области;
4) Председатель Избирательной комиссии Омской области в отношении государственных гражданских служащих, проходящих государственную гражданскую службу в аппарате Избирательной комиссии Омской области;
5) Председатель Контрольно-счетной палаты Омской области в отношении государственных гражданских служащих, проходящих государственную гражданскую службу в аппарате Контрольно-счетной палаты Омской области;
5.1) Уполномоченный Омской области по правам человека в отношении государственных гражданских служащих, проходящих государственную гражданскую службу в аппарате Уполномоченного Омской области по правам человека;
6) руководитель иного государственного органа Омской области в отношении государственных гражданских служащих, проходящих государственную гражданскую службу в соответствующем государственном органе.
Сопоставив положения приведенных законоположений с содержанием статей 39 и 43 Закона Омской области от 22 декабря 2004 г., соответственно определяющих цель, размер и порядок выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы, а также единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи, суд правомерно признал недействующими положения пункта 3 статьи 39 и пункта 3 статьи 43 названного Регионального закона.
При этом суд обоснованно исходил из того, что, предоставив право Губернатору Омской области, являющемуся представителем нанимателя исключительно в отношении назначаемых им на должность государственных гражданских служащих, определять размер и порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной гражданской службы во всех органах исполнительной власти Омской области, региональный законодатель ограничил полномочия руководителей органов исполнительной власти Омской области, предоставленные им по решению указанного вопроса Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", как представителям нанимателя в отношении государственных служащих, проходящих государственную гражданскую службу в соответствующем органе исполнительной власти.
Суд первой инстанции также верно указал, что право определения порядка выплаты материальной помощи, в том числе ее размера и периодичности выплаты, федеральным законодателем делегировано представителю нанимателя, правомерно констатировав, что пункт 3 статьи 43 Регионального закона, предусматривающий размер материальной помощи и основания ее выплаты, фактически устанавливает иное правовое регулирование, поскольку в отличие от федерального законодателя лишает руководителей органов исполнительной власти Омской области полномочий по определению порядка стимулирования профессиональной деятельности государственных гражданских служащих.
Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с суждением суда о том, что пункт 3 статьи 39 и пункт 3 статьи 43 Закона Омской области от 22 декабря 2004, предусматривающие формулировки "иных государственных органах" и "решение соответствующего государственного органа", по своему содержанию носят неопределенный характер, не отвечают общеправовым критериям ясности и вызывают неоднозначное толкование, что также является основанием для признания названных норм недействующими.
Из содержания статьи 51 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", регулирующей вопросы фонда оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа, следует, что представитель нанимателя вправе перераспределять средства фонда оплаты труда гражданских служащих только между следующими выплатами, на которые при формировании фонда оплаты труда предусматриваются средства сверх суммы, направляемой для выплаты должностных окладов: оклад за классный чин; ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы; ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; премии за выполнение особо важных и сложных заданий; ежемесячное денежное поощрение; единовременные выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь (часть 2 и 4 статьи 51).
При этом частью 7 указанной статьи определено, что порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации с учетом положений данной статьи.
Из приведенных законоположений, как обоснованно отметил суд первой инстанции, следует, что федеральный законодатель не наделил субъекты Российской Федерации полномочиями изменять структуру выплат, необходимых для формирования фонда оплаты труда сверх сумм средств, направляемых для выплаты должностных окладов, а также устанавливать иной порядок перераспределения средств фонда оплаты труда служащих.
Поскольку подпунктом 8 пункта 2 статьи 48 Закона Омской области от 22 декабря 2004 г. в отличие от указанной выше нормы Федерального закона в перечень выплат включены "иные выплаты, предусмотренные статьей 35 настоящего Кодекса", суд правомерно признал в этой части оспариваемое законоположение не действующим ввиду его противоречия законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Судебная коллегия находит правильной позицию суда о противоречии федеральному законодательству и пункта 3 статьи 48 Регионального закона в части, предусматривающей право руководителя соответствующего государственного органа Омской области перераспределять средства фонда оплаты труда государственных гражданских служащих между выплатами, предусмотренными подпунктом 8 пункта 2 названной статьи (районный коэффициент и "иные выплаты, предусмотренные статьей 35 настоящего Кодекса"), поскольку федеральный законодатель, включив в фонд оплаты труда средства на выплату районного коэффициента, а также на иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, (часть 3 статьи 51 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"), вместе с тем не предусмотрел их в перечне выплат, между которыми представитель нанимателя вправе перераспределять средства фонда оплаты труда государственных гражданских служащих.
Апелляционные жалобы не содержат доводов, опровергающих выводы суда, оснований для их удовлетворения и отмены судебного постановления не имеется.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение Омского областного суда от 16 сентября 2013 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Омской области, Губернатора Омской области, Министерства финансов Омской области - без удовлетворения.